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都と特別区の歴史

特別区制度は自治の基本を欠いた設計なので問題が多い。

それが、都市にとって優れた制度でないことは。大阪以外の都市はみな知っている

民意の会ヒアリング企画担当:池田・市川

 

 市川 まちづくりがやりやすくなるとか、あるいは、いままで府と市がいがみあっていたことが一気に解消されるみたいな議論がよくありましたけれども、例えば東京の区長をやっていることで都区になっていることで広域の話がやりやすくなったとか、あるいは都が強大な権限をもっていることで、都と区のハレーションが少なくなったとか、市であるよりも区であるほうが、そういったハレーションがないみたいな、そんなことがあるのでしょうか。

 

 保坂 区長が公選で選ばれたのはこの2人ですね。大場さんが28年やって熊本さんが8年やってその次、私は三代目です。それ以前の佐野さん前は、都に任命された区長ですから、自治権なんていうのはなかったですよ。東京都の内部団体だっていわれたわけ。いまの東京23区の特別区制度というのは、その残滓を各所に引きずっているわけですよ。だから、まずこのころは、23区の悲願として、区長公選制があった。それを東京都は断固として拒否していた。それに対して品川だったかが、準公選制をやったのです。準公選をやって区民が投票して、その準公選の人を都議会で推薦するというのをやり始めたら、広がりそうになってきたので、ようやく認めたというのが1975年です。だから、それ以前というのは、いまおっしゃったような、やりやすかったも、やりにくかったも、東京都でしかないわけですよ。東京都から見れば世田谷区役所というのは東京都の一部だった。主体としては認めない。こういう上下感覚があったわけですね。

 一方で、1975年から、40年ぐらいたって、基礎自治体としても、90万人というのは、山梨県が82万人ですからね。そこまでの存在になってきて、実は自治事務というのは、東京都は例えば昔は保健所もやっていました。保健所はいま世田谷区がやっているのですが、保健所長は、東京都が決めるというね、まだそれ残っているのですね。いろんな、例えば清掃の回収、収集ですね。ゴミ焼却も、一部事務組合をつくるという形で、都から区に移管されたのです。他の細かい事務もぜんぶ毎年のように区に移管されているのです。だから、東京都はだんだん現場を持たない管理部門みたいなのが多くなってきて、中間管理職的な形になっていますよね。

 

 池田 そうすると、特別区の事務がどんどん増えてくるとなると、税の55%というレートがそれに伴って、増えるということにならないのですか?

 

 保坂 おっしゃる通りです。例えば、いま児童相談所を都からね、「もう現場はできる。だから区のほうでやりますよ」と言ったら、当然児童相談所にかかっていた経費はそこの分は浮くわけですから、そこの部分は財政調整で何%かつけるというのが当然のように思えるでしょ。それが当然じゃないのです。

 それとこれとは話が別だというところから始まるからややこしいわけ。

 

 池田 それはおかしいですね。

 

 保坂 それを毎回やっているわけでしょ。それで、押したり引いたりしながら、いまは、55%になるのか?すこしずつ上げてはきているけれども。

 

 池田 それを一つひとつ交渉しなきゃいけない。

 

 保坂 結局、区で必要な、例えば公園をつくるとかね。いろんな大きな出費を要するものがありますよね。これはあの、財政調整制度からくる東京都が一括徴収した、法人税とか固定資産税だったら、財調3税の中で出してくれるよねというのも、なんか自動的に出すようにはなっていないのですよ。あくまでも、出してくれんじゃないかなあ、みたいな、そういう世界ですね。それからいまは上下関係。そこを手放したくないというのが東京都ですよね。

 そこから見て、特別区が素晴らしいなんて言われても、それは自虐的な話になってしまいますよ。そうだなんていったら。でも一応、賛成の区長たちも、言い分の9割はこちら側ですよ。理由を読んでみると、特別区がいかに不自由かというのを言って、だから、大阪都構想で風穴を開けてくれれば、いま東京の特別区が持っていない権限も獲得しやすいんじゃないかという、そういう結論になってきますね。

池田 なるほど。

保坂 それはちょっとおかしいわけで。別に大阪都構想の力を借りないと、改革できない特別区なんて、ありえないのじゃないかといっているわけですね。

 

 市川 たしかに今の東京都制度よりかはましというだけで、良いものではないのに賛成をされていた方々がけっこういらっしゃったということですか。

 

 保坂 まあいろいろそれはそれぞれの判断ですからね。それは僕も同じ区長会で会いますけれども、「あんたがいったのはおかしいじゃないか」なんてことを言われないし、こっちからも言わないですよね、それは。だから、それぞれの判断でいくのはそれでいいじゃないかと思いますけれども。ただ、やっぱり大阪の人たちが「特別区というのは、そんなに不自由なのか」というのを知っていただいたという意味では、応援に行った効果はあったのかなと思いますけれどもね。特別区から脱出しようとしてもがいてきた歴史ですよ。この23区の歴史というのは、まあ、全区共通でしょうね。

 

 池田 だから、私もいままでの枠組みと維新がつくった都構想の言っていることとのギャップが大きいものだから、それで、説明し始めようとしたのですが、なかなか、みんなにわかってもらえるように説明はできない。だから、市の職員だって、そんなにわかっているわけじゃないのですね。それでいきなり都構想という形で出して、それを市民にわかるように説明するというのはとても難しいことでした。

 

 保坂 だから逆説を使いましたよね。大阪市は260万人で、大きすぎるから、五つに分けたほうが、区民として身近になって利便性が増すという論理を使っていた。それはおかしいですよ。24の区役所はどうなるのかっていうところをそこでは、はっきり説明していないじゃないですか。大阪のときの都構想のときでもあんまり語られていなかったじゃないですか。じゃあ地震のときどうなるのだと。疫病とかのときに、今は大阪の24の区役所に危機管理の部門とか、いちおう完結した自治事務ができる体制があるけれども、やっぱり公務員の数も減らすといっているし、五つの基礎自治体をつくるわけでしょ、特別区としてね。引っこ抜いてこないと、人数もそろいませんよね。そうすると、24の区役所というのは整理・統合するのかと。あるいは建物だけは残るけど中はスカスカなのかとか、どういう役割を。例えばいま世田谷区でやっているような高齢福祉とか、子どもの児童福祉とか、教育とか、そういうことは、引き続き区役所が窓口になるのかどうなのかということとか、そのへんは全然語られていないので、住民にとっての権利としての行政サービスはどうなるかは、24区の区役所がどう転変するのかというのがこの都構想問題の大きなポイントだなと思いましたね。

 ちょっとみなさんがお越しになるというので調べまして、とてもいい資料が。これ、実はですね、東京の23区が大阪都構想を徹底研究したというね、これは春に出ているのですよ。大都市地域特別区設置法に基づく特別区制度設計の記録、これデータもこうあって、これはせっかく御足労いただいたので、うちの本箱に一冊あったので、差し上げます。これを学習していただければ、論点はさらに、専門家たちが、3月25日の発行です。大阪都構想を研究している。そうだよね。ということは23区の現状とかよく知っている学者では金井さんとか23区の現場が分かってわかっている学者でね。都区協議会とか、ずっと23区側で発言している方と東京都側の学者と中立みたいな方と、ずっと取り組んでいるのですよ。この都区制度問題研究会とか。提言だしています。特別区制度調査会として出されたのは、都の区はやめると。だからそのへんはまあ、たくさん資料がありますけれども、特別区協議会で都区制度の簡単なブックレットとか出しているから譲っていただければいいです。23区の特別区で、バックアップしている学者の方に議論していただいて、23区の区長も合意して出した報告・提言があって、それはやっぱり、いまの特別区はもうやめようねと。ようするに世田谷市というような形で基礎自治体の自治権を確立する。それは保坂区長だけが言っているじゃないですよ。23区全体で言っていることだということは意外と知られていないのではないでしょうか。

 市川 もし「世田谷市」になるとしたら、政令指定都市にしたほうがより良いという感じはあるでしょうか。

 保坂 ええ、あのシンポジウムでも言った通りですね。それは別に前から言っているです。大場区長時代からね。「世田谷独立」っていうポスターを作りましたね。政令市になりましょうというという要求は常々いろんな壁にあたって出てくる話ではあります。

 東京都がすべてうまくいっていないというつもりはありません。広域行政としての警察、消防、水道、この辺りは今後のことを考えてもたぶん、世田谷警察みたいなものをつくるかどうかといえば、まあ広域でいいかなと思います。ただ、じゃあそれだけ、広域というものがそんなにいっぱい必要なのかと。だから、やっぱり伝染病にしても何にしても最終的にやっぱり東京都のコントロールのもとに実際上、日常動いていて、決定権限者はやっぱり都知事だった。都の部局の許可を得てとなる。上下関係になっているので、やっぱりどうしても、お金の上下関係と権限の上下関係というのはあるのですね。例えば建築基準法なんかの都の解釈を間違って解釈している場合があるわけですよ。区で変えるよっていうのは非常に勇気がいることですよね。現場の職員にとっては。だからそういう意味で住民に一番近い基礎自治体がやっぱり力をもって、運営していくこと。これを、橋下氏が言ったんですよ。だから身近になる特別区が大事だと。でも、そのさらに身近な24区はどうなるのだということですよね。だから、大阪市という政令市でありながら、24区をさらに大切に拡充していくという改革の道も当然あるわけですよ。こういった高齢化時代に。しかも、相当生活が困難な方も大阪は多いわけですから、そこは一回、大阪市というものを何としても壊したいというものだけが、先にみえましてね。

 

 池田 つまり地域住民の暮らしを、よくしていく、改善していくということがベースにあっての改革という感じにはあまり見えなかったと。

 

 保坂 まあそうです。

 

 池田 どっちにしても荒っぽすぎて全体像をつかむことができないで、大抵の市民にはわからなかったというのが実情です。まあ選挙の段階では。W選挙ではなくて、住民投票の段階で、まだようわからんから先送りしようと。だから、そういう意味で、市民にとって、メリットが高い区政が実現できるのだという夢を、描いている人も結構多いわけですね。いまの段階では、だからそれは、どういう形でどの事務がどういうふうに保障されるのかといったら、いまの段階での都構想案では、固定資産税も都市計画税もぜんぶ基礎自治体からはずして、都にもっていくやり方ではうまくいかないというのをよくチェックして、次の住民投票に備える。質問の趣旨として、本来の基礎自治体の行政サービスというのはどういうことなんやということについて、本当に基礎自治体の原点はどこなんや、どういう仕事をどういうふうにやっていくということなのかということについて、権限があいまいなままで混乱しているというのが私の印象です。

 保坂 だからやっぱり説得力があると思うのは、もし大阪都構想がそんなにすぐれたものであるとすれば、みんな飛びつくはずだと思いますね。例えば、千葉市は、千葉都構想を出して、千葉市解体、いくつかの区へ、ということでしょ。政令市では、そんな提案はどこも聞かないわけですから。横浜、川崎とありますし、相模原も政令市です。そういう中で、県の役割が苦しくなっているのね、神奈川県なんかとくに。人口の多いところが三つ政令市で。政令市を返上しようなんてところは大阪以外どこにもないでしょう。つまり返上ですね。自治権というのは自ら決め、他の干渉を受けずに、徴収した税を執行できる体制をいいますよね。それを強くしようというのがみんな、政令市長会なんかで共通している。だから、横浜市なんかは特別市構想という構想を立てて、ある意味、神奈川県と縁を切りたいというぐらいの中身。横浜市のホームページなんかをみると一応でてくる。だからその横浜市がもし大阪都構想がいいのなら、そこを消して、やっぱり神奈川都だと、あるいは横浜都なのかどうかは知らないけど、そうするべきだということになりますよね。なぜしないのか。そんなもの、考えるだけばかばかしいくらいの話ですよ。橋下氏がいっているのは。それはやっぱり政治的狙いですよね。やっぱり、一回ドカーンとやって、国の法律までつくらせて、安倍さんとの距離の近さもあり、一回ここで壊してみて、それから政治的な影響力を強めるということの効果はあると思いますよ。だけど、大阪市民が喜ぶとか便利になるとか、サービスが拡充するとか、そんなものまったくありえないですよね。つまり、ありえるとすれば、いまの制度でやっていますよ。だいたい、制度が変わらないとできないサービスなんて本来は。着眼点とか住民に対するスタンスがしっかりしていれば、大阪、東京都の特別区のなかでもわれわれがいろいろやっているように、大阪市民のためにいろいろきめ細かくやると思うのですが、そういう評価はあまり聞こえてきませんね。

 別に橋下さんがやったことを全否定するわけじゃないけど、教員の人事権、なんとか評価できるよね、地区に戻したりとか、ダムを大阪府のときにとめたりとか、それなりに勇気のあることをやったと思います。

 まあ、この自治問題については、東京の特別区が素晴らしいとほめられちゃうと困るわけですね。

 

 池田 本当に現場での問題というか取り組まれている声を聞いてわれわれ判断しなきゃいけないというときに、あれだけ足を運んでいただいて、きちっと論戦を展開していただいたことによって本当に大阪市が解体されずに残ったと段階で、今のままでいいというわけではありませんが、とりあえずそこで思考停止をするのではなくて、次へのステップをどうしようかということで、原点の議論をどこからやったらいいのかと考えました。そういう意味でたしかに世界の標準的な基礎自治体のありかたからスタートする。私は昔、技術屋ですけれども、実は世界中の大都市の制度を調査する機会がありまして、そういうことをやらしていただきました。大阪市は退職しましたけれども…いまは、あの時の研修が役に立っていると思います。

保坂 流石、大阪市。

池田 市の職員の時代に、私は入社して10年以内に30代の初めの段階で、研修制度ができまして、2回目に受かりまして、その当時、イギリスのローカル・ガバメント・スタディーという研究所がバーミンガム大学にございまして、そこで6週間の自治体職員のための研修コースがありました。ぜんぶは研修できなかったけど、3週間ぐらいは、そのコースにおいていただいて議論をしてきました。その研修なかでやってきたのが、組織のなかでのローカルガバメントの事務をどうマネージメントするかという役割分担をきちっとディスクリプションしろというのがありました。その当時議論されていた基礎自治体の適正規模はだいたい25万人だという議論はそのとき聞いておりました。いずれにしましてもむかしそういう学びをさせていただいたことを、今回は、市民にも理解していただけるように、おかえしなければいけないという責任感がありまして、今日のヒアリングにつながったわけです。

 

 保坂 昨年行ったときも言ったのですけれども、戦時体制ですよね。東京市を解体して、東京府も解体した。で、東京都にした。特別区っていうのは。源泉徴収制度も同じような時期につくっていますよね。戦時体制の中での効率化、集権化ですよね。ですから、やっぱり橋本さんのことばにないのは住民自治。しかもその住民自治というのは、イコール、五つの特別区の議会だということになっちゃうれども、世界のすう勢は、昨日一昨日、ポートランド、アメリカの自治の仕組みという勉強会を世田谷区役所で開いたんですけれども、地域にいる住民たちがネイバーフット・アソシエーションというのをつくって、口うるさい人から勉強熱心な人までぜんぶ集まって、ワイワイと議論をしてそれを決めていくと。それを市役所もサポートすると。その結論は尊重すると。それはやっぱりトップダウンじゃないですよ。いっしょに考えるという、決定経過を共有し、まともに結論を見出していくという手法ですね。これはやっぱり代議制民主主義の欠陥を相当補完する仕組みですね。ポートランド議会は議員が4人しかいないですよ、市議会議員が。で、いわゆる一般的にいう、日本で言うような議員じゃないですね。どっちかっていうと、その執行機関の一人であるような形で選挙で市長とともに選ばれるというそういう仕組みで、ちょっと特異なんですけれども。

 やっぱり、そういう意味で世界のすう勢は世田谷区でも無作為抽出で、くじで区民を選んで、その区民から時間がある方、8時間、区の将来についてお付き合いくださいといって議論してもらう。ワークショップでいろんな組み合わせで話をしながら提案をしてもらうっていうようなことをしていますよね。その種のことを聞いたことがない。つまり、まあ、橋下さんはある意味で、大衆操作についてはものすごく有能でしょう。天才的といえるかもしれない。ただし、そこは中身がないですよ。やっぱりその現代にとって必要な中身というのは住民が自らの責任によって、参加をして、行政を頼ったり文句を言ったりするそういう上下の関係から水平的な関係になり、そして、ともによい結論を出すということがもっとも税の執行の適正化になりますよね。あるいは、民意から離れない政治、あるいは事業、プロジェクトっていうものでいつもそのガバナンスをきかせていく。だから、市長のようなトップリーダーがぜんぶみているというわけにはいかないから、これは古いですね。組織として。ありえないですよ。そういう能力は人には実はないので。だから、あたかもそういう能力を持っているかのように演出し、マスコミを使いながら、次々と騒ぎを起こしながら耳目を引きつけていくという才能は素晴らしいと思いますが、まあもうそろそろ、そういう時代じゃないなと。まあでもトランプも出てきて、またトランプも出てきているのと同時にアメリカではサンダースも出てきているわけですから。やっぱり若者がたくさん集まっているわけです。そこはだから、この議論ってある意味ですごく必要な議論だと思っています。困った議論というよりは。だから、こういう特別区は素晴らしいよと言われてみて「いやいやそういうことはないですよ」と。自分たちは一生懸命やっていて、それなりに地域に誇りはもっているけれども、こういった課題がありますよと。でもその課題がこう努力していますよという姿があるじゃないですか。で、その姿のベクトルはやっぱり分権であり、より多くの人々に参画してもらう姿であり、トップダウンではなく、ボトムアップですよ。堺の市長さんが言っていた、こまかく二十いくつのエリア内を巡回しながら会を開いていると、それは私によく似ていますよ、やり方は。うちも車座集会といって巡回しながらやってきたので。だから、そのあたり表現難しいですけれどもね。やっぱりトップダウンが好きですね。マスコミも。だから、トップダウンじゃなくて、みんなで考えようというのは、なんか甘っちょろいような印象があるけれども、実際にはそのほうが過酷だし、たいへんなんですよね。ただ、間違いは少ないと思いますね、そのほうがね。結局、上から目線で見て、ちょっとガラガラポンで変えて、こうやってこうっていうことはわかりますけど、そこにいる住民からみていろんな枠が取り払われたり、新しい屋根がかかったりしたときに、暮らしがどう変わるのかっていうのが最大の点じゃないですか。僕から見て大阪都構想で維新がまた性懲りもなくやるのであれば、そこにいる住民から見て、こんなによくなるという姿を見せてくれれば、これは、不覚でしたと、それほどよくなるっていうのは知らなかったと。賛成しましょうとなりますよ。だってよくなるのですから。住民の声も届くし、税の使われ方も公正になるし、住民サービスもよくなるし、だったら文句ないですよね。だけど、そうならないじゃないかってことを言っているわけですよ。むしろ、大阪府が肥大化するっていうことですよ。大阪市がなくなるっていうよりは、大阪府というモンスターがとめられなくなるという、それが政治の影響をぜんぶ受けてくるという、税の使い方にしろ、なんにしろ、戦時体制ですよね・・・

市川 有無を言わせないで。